Адміністративне право США

: загальна характеристика

Для державного ладу США в цілому і для адміністративного права зокрема характерно верховенство федеральної конституції. У кінцевому рахунку саме в ній знаходять відповідь на питання про свої права американські громадяни і державні органи. Конституція закріплює поділ повноважень між трьома гілками влади: законодавчої, виконавчої та судової. Суди, наділені конституційною владою вирішувати остаточно всі спірні правові питання, контролюють дві інші влади у всьому тому, що стосується права. Це зумовило їх виключно сильні позиції в американській системі державного управління.

З точки зору американських юристів адміністративне право США регулює повноваження і порядок діяльності адміністративних установ, а також контроль судів над адміністрацією. Організація адміністративної системи і структура окремих установ не є, на їхню думку, об'єктом регулювання цієї галузі права. За усталеною традицією адміністративне право регулює три об'єкта: адміністративна нормотворчість; адміністративну квазісудової діяльність; контроль судів над адміністрацією. За словами одного з провідних американських административистов К. Дейвіса, воно регулює В«повноваження і структуру адміністративних установ і особливо включає норми, що регулюють нагляд судів за діяльністю адміністрації В»[1].

Американці зосереджують свою увагу на В«зовнішньому адміністративному правіВ», тобто на тій частини галузі права, яка регулює взаємини установ з приватними особами. Вони цікавляться В«внутрішнім адміністративному правомВ», регулюючим внутрішню структуру адміністрації та взаємини між окремими її складовими частинами, лише в тій мірі, в якій це необхідно для надання юридичної допомоги приватним особам. Те ж саме можна сказати і про громадянську службі, і про місцеве управління.

Американці схильні розглядати своє адміністративне право як сукупність юридичних норм, покликаних захистити приватна особа від свавілля бюрократії. Як писав у 1928 американський учений Е. Фройнд, В«адміністративне право - це право, контролюючі адміністрацію, а не право, створене адміністрацією В»[2]. Про адміністративному праві в такому розумінні мова йде лише тоді, коли стикаються приватна особа і установа і необхідно вирішити виниклу між ними конфлікт.

Американську юриспруденцію цікавить в адміністративному процесі не установи, а головним чином приватна особа, перш за все його права на участь в цьому процесі і ті можливості, які надаються цій особі і його адвокату для захисту його інтересів. Тому питання процедури в адміністративному праві США є домінуючими. Таке адміністративне право слід, скоріше, іменувати В«Адміністративно-процесуальнимВ».

Англійські та американські юристи, що брали участь у процесі становлення та розвитку права, керувалися майже винятково інтересами юридичної практики. Звідси велику повагу до звичаїв (загальному праву), якими ця практика закріплювалася. Підходячи до справи практично, вони бачили перед собою насамперед клієнта, приватна особа, постраждале в результаті тієї або іншої дії адміністрації. Ця колізія між приватною особою та державним органом, тобто між приватним і публічним інтересом, досі затуляє англосаксонському юристові все інше в цій області суспільних відносин. Формування галузі права відбувається в таких умовах в ході узагальнення юридичної практики.

Джерелами адміністративного права США є: конституції (федеральна і штатів); закони федерації і штатів; судові рішення; акти адміністративних установ.

Конституції можуть бути визнані в якості джерел адміністративного права з істотною застереженням, оскільки вони, як правило, не формулюють принципів або норм адміністративного права. Останнє було створено судами, а також Конгресом США і легіслатурами штатів фактично всупереч основним законам. Конституції по відношенню до адміністративному праву містять головним чином обмежувальні положення. Основні закони вказують межі, які не повинні переступати законодавці - при формулюванні ними норм адміністративного права, адміністрація - у її діяльності і суди - при здійсненні ними контролю як над легіслатурами, так і над адміністрацією.

Принцип поділу влади, покладений в основу цих конституцій, хоча на ділі і не перешкодив легіслатури в передачі адміністрації частини законодавчих і судових повноважень, а судам - ​​у санкціонуванні подібної практики, все ж стримує процес передачі нічим не обмежених повноважень.

Надзвичайно важливе значення для адміністративного права, в особливості для його процесуальної частини, мають V і XIV поправки до Конституції США. У V поправці, яка поширюється тільки на федеральні установи, йдеться, зокрема: В«Ніхто ... не повинен позбавлятися життя, свободи або майна без належної правової процедури; ніяка приватна власність не повинна відбиратися для суспільного користування без справедливого відшкодування В»[3]. У XIV поправці також вказується, що В«ні один штат не повинен позбавляти когось життя, свободи або майна без належної правової процедури В». Ці конституційні норми розглядаються американцями як підстава для участі зацікавлених осіб у процесі вироблення адміністративного рішення або для пред'явлення в суді позову до установі, співробітники якого своїми діями по службі нанесли приватному особі збитки.

Далі, на формулюванні В«судова влада поширюється ... на суперечки, в яких Сполучені Штати є стороною ... В», що міститься в розділі 2 ст. III Конституції США, базується інститут судової перевірки оспорюваних приватною особою дій адміністрації.

В 1966 Конгрес кодифікував п'ятий розділ Зводу законів США, що одержав назву В«Урядова організація і службовціВ». Він майже повністю присвячений установам в системі виконавчої влади, в тому числі і адміністративним. Цей розділ поділяється на три частини: В«Установи у загальномуВ»; В«Управління цивільної службоюВ» і В«СлужбовціВ» 6. Федеральний ЗАП був включений в першу частину, яка містить мало відомостей про структуру і повноваження адміністрації в цілому і майже нічого про структуру і повноваження окремих установ. Інформація про це є в численних законах, розкиданих по інших частинах п'ятого розділу та іншим 49 розділах Зводу законів.

Серед інших законів з адміністративного права слід згадати Федеральний закон про претензіях із заподіяння шкоди 1946 Цей закон передбачає майнову відповідальність федеральної скарбниці за шкоду, заподіяну неправомірними діями державних службовців.

Багато штати мають власні закони про адміністративну процедуру. Зразком для них служить як федеральний ЗАП, так і Зразковий штатний закон про адміністративну процедурі (далі - Примірний штатний ЗАП), підготовлений уповноваженими штатів по уніфікації законодавства і ними оновлюваний. У цьому останньому враховано багато останні рекомендації адміністративістів, і місцями він значно краще сформульований, ніж федеральний ЗАП. Процедура адміністративних установ в системі місцевого самоврядування також в окремих випадках регулюється особливими актами про адміністративну процедуру.

Велику роль у створенні американського адміністративного права зіграли суди. У США вони є останньою інстанцією, вирішальної всі спірні питання права. Їх тлумачення конституцій, законів та інших нормативних актів вважається найбільш кваліфікованим і авторитетним. Суди, широко тлумачачи конституції, санкціонували передачу установам нормотворчих і судових повноважень. Вони сформулювали також безліч нових матеріальних і процесуальних норм адміністративного права, які в подальшому були закріплені в законах або діяли самі по собі. Створюючи нове право, суди нерідко зазіхають на чинне законодавство [4].

Нормотворча активність американських судів особливо посилилася в 60-ті та наступні роки. Вони стали розглядати себе в якості органів, що здійснюють правові реформи, яких вимагає громадськість і які не проводяться законодавчими ор...ганами. Так, у 60-х роках суди штатів почали наступ на доктрину суверенного імунітету урядових установ штатів, відповідно до якої установи не несли майнової відповідальності за шкоду, заподіяну їх співробітниками, що призвело до істотних змін у цій області. Судами також був значно розширено коло осіб,. які можуть брати участь у адміністративному процесі та оскаржити рішення адміністрації в суд.

І, нарешті, важливе джерело адміністративного права складають адміністративні нормативні акти. За своїм числу і обсягом вони значно перевищують як закони, так і судові постанови.

Головним законодавцем, за висловом американських дослідників, є в даний час президент. Найбільш важливими нормативними актами, що видаються президентом, є виконавчі накази та реорганізаційні плани. Так, в 1953 р., наприклад, одним з них був заснований департамент охорони здоров'я, освіти і соціального добробуту.

Федеральні департаменти та відомства видають нормативні акти у вигляді наказів, інструкцій, правил виробництв і процедури і т.д.

Адміністративні нормативні акти по мірі їх прийняття публікуються в офіційному періодичному виданні В«Федерал реджістерВ», а також поміщаються в регулярно оновлюваний багатотомний В«Звід федеральних приписівВ», де акти групуються спочатку по розділах, а потім усередині кожного розділу по установам.

Адміністративне нормотворчість. Адміністративне нормотворчість в США отримали особливо широкий розмах в сучасну епоху, коли обсяг діяльності держави і її складність зросли у величезній ступеня. В кінці XIX в. Конгрес вже не міг впоратися з лавиною справ, яка обрушилася на нього, і був змушений в усе більшому обсязі передавати повноваження на видання нормативних актів президенту та іншим адміністративний органам.

Про похідному характері адміністративного нормотворчості свідчить також контроль над ним з боку легіслатури, яка зазвичай пильно стежить за тим, щоб виконавча влада не виходила за межі наданих їй повноважень. Тому, якщо президент чи якесь інше посадова особа видає нормативний акт без достатньої підстави, конгресмени можуть висунути обвинувачення в перевищенні адміністрацією наданих їй повноважень і зажадати анулювання акту.

Делегування адміністрації законодавчих повноважень суперечить доктрині поділу властей, а також іншої доктрині, яку до сих пір дотримується американська система представницької демократії, В«deleeatus non potest delegareВ» (В«делегат не може делегуватиВ»). Стосовно до повноважень Конгресу ця остання доктрина означає, що американський народ, який згідно з преамбулою Конституції є її творцем, не уповноважив Конгрес делегувати свої повноваження [5].

В штатах конституційних підстав для адміністративного нормотворчості є не більше, ніж на рівні федерації, оскільки конституції штатів зазвичай мають В«Розподільну обмовкуВ», відповідно до якої однієї влади прямо забороняється здійснювати функції двох інших.

Таким чином, всупереч доктрині поділу влади і доктрині В«delegatus поп potest delegareВ», а також незважаючи на точний зміст конституцій, легіслатури делегували адміністрації обширні нормотворчі повноваження. З властивою їм гнучкістю і прагматизмом американці наповнили свої конституції змістом, який не випливає з їх буквального сенсу. Такий процес був викликаний потребами часу і свідчив про неможливості здійснення влади суворо в рамках жорсткого поділу повноважень між законодавчою і виконавчою владою.

Бути чи не бути адміністративному нормотворчості, багато в чому залежало від судів. І суди в цілому ряді рішень у справах, в яких оспорювалася конституційність делегування адміністрації законодавчих повноважень, санкціонували подібну практику. Перше таке рішення Верховного суду США відноситься до 1813 р. Суд вважає делегування конституційним, якщо в делегує законі вказані чіткі кордону (стандарти), в яких повинна протікати нормотворча діяльність адміністрації.

За міру розширення делегування адміністративним установам нормотворчих повноважень посилилася дискреційна влада адміністрації. Так, Законом про междуштатной торгівлі 1887 Конгрес передав Комісії междуштатной торгівлі свої повноваження щодо встановлення максимальних ставок оплати залізничних перевезень, якщо комісія знайде, що ставки є В«неправильними або нерозумними В». Закон 1887р. називали зразком делегації, так як він містив чіткі вказівки щодо кола товарів, клієнтури, порядку його виконання та ставив тим самим діяльність комісії у визначені рамки. Положення закону були настільки деталізовані, що для пристосування його до мінливих умовам чи не кожна сесія Конгресу брала до нього поправки. Подібна регламентація нормотворчості цього відомства, а також інших установ не могла не сковувати їх. Тому в подальших законах вимоги, пропоновані Конгресом до адміністративних актів, ставали все більш туманними і розпливчастими і бюрократії надавалися всі великі дискреційні повноваження, тобто свобода розсуду.

Прийняття і введення в дію адміністративних актів. Американська практика виробила кілька офіційних і неофіційних способів, які застосовуються у відносинах адміністрації з приватними особами при розробці, прийнятті та введенні в дію нормативних актів. Найважливіші серед них: 1) петиції; 2) сповіщення про підготовку акта; 3) надання громадянам вільного доступу до матеріалів установ; 4) консультації, конференції та дорадчі комітети; 5) відкриті (публічні) слухання; 6) реєстрація та опублікування актів; 7) відстрочка вступу акту в дію.

Адміністративна юстиція. Квазісудової діяльності. Наділення адміністративних установ судовими повноваженнями було зроблено в порушення Конституції США. Її положення виключають можливість вирішення спорів, в яких однією зі сторін виступає установа або, тим більше, обидві сторони-приватні особи, іншим органом, ніж суд. І тим не менше адміністрація такі спори розглядає, здійснюючи тим самим судову владу. Аналогічно становище і в штатах.

Делегування легіслатурами судових повноважень адміністрації не зустріло скільки- значного протидії з боку судів. З посиленням втручання держави в соціально-економічні відносини зросла у величезній мірі і число претензій до нього. Суди не могли впоратися з лавиною нових справ. Передачу адміністрації судових повноважень зумовили також інші обставини: спеціальні пізнання співробітників установ; наявність у адміністрації наглядових і слідчих функцій, зокрема права за власною ініціативою починати переслідування правопорушника, якого суди не мають; складна, громіздка і тривала процедура проходження справ у судах; висока вартість судових витрат; прихильність судів до В«освяченим часомВ» прецедентів; концентрація уваги судів на захист прав окремих приватних осіб нерідко в збитків державі в цілому; деяка ворожість консервативних кіл суддівського стану та адвокатури до соціальних реформ, їх зацікавленість в збереженні складною, довготривалою процедури, що забезпечує юристам роботу, великі гонорари і високий престиж. [6]

Установи розглядають значно більше заяв і суперечок, ніж Щорічно вони приймають до свого виробництву величезну кількість заяв приватних осіб. Так, наприклад, тільки Адміністрація соціального забезпечення у складі департаменту охорони здоров'я, просвіти та соціального добробуту розглянула в 1986 фінансовому році більше 125 млн. заяв.

Сутність і види квазісудової діяльності. Діяльність установи в якості квазисудебного органу охоплюється поняттям В«adjudicationВ», тобто адміністративне розгляд (арбітраж). Вона охоплює майже всі області функціонування адміністрації за винятком її нормотворчості. Параграф 551 Зводу законів визначає такий розгляд як В«процес формулювання установою наказу В». Наказ же, в свою чергу, означає В«остаточне рішення установи, повністю або частину його, стверджувальне, негативне, заборонне або декларативне за формою, з питань іншим, ніж нормотворчість, але включаючи ліцензування В». Наведена формула вказує на суд...овий характер адміністративного розгляду.

Для одних установ розгляд заяв або претензій приватних осіб є лише частиною їх роботи. Характерним ознакою, що відрізняє такі установи від судів, є їх положення при вирішенні спору. Якщо суд виступає в ролі арбітра між двома сторонами, однією з яких може бути державний орган, то установа є стороною, до якої звернене клопотання приватної особи. Отже, воно стає суддею у своїй власній справі. У таких установи сформувалася особлива система органів адміністративної юстиції. Ключове положення серед них займають адміністративні судді. Крім них в деяких установах є також особливі апеляційні управління. При цьому простежується тенденція до подальшого відокремлення органів адміністративної юстиції всередині установ, посилення їхньої самостійності.

Для інших установ розгляд спорів - їх єдина функція. Такими є, наприклад, Створені в

Іншим важливим видом

Так, конкуренції В».

В міста.

У XX в. Але і

Заяви особою. виконавчої.

Право на звернення до суду

Суди адміністративних органів.

При виникненні спору юрисдикцію. тобто

Форми законом. Петиції і після цього В даний час більшість Зазвичай

До Він заарештованого.

Американські Після

Федеральний

Процес У більшості штатів

Об'єктами справі).рить і фактичну сторону справи.

При перевірці адміністративної справи звертають увагу головним чином на питання тлумачення і застосування установою норм права, так як вважається, що суддя володіє більш високою, ніж адміністратор, кваліфікацією для винесення правильного решето щодо спірного юридичного питання. За фактичною же стороні справи суд висловлює свою думку лише тоді, коли установа прийняло необгрунтоване або явно помилкове рішення. Судді вважають, що службовці адміністрації компетентніше їх в технічних питаннях, оскільки вони є фахівцями у відповідній області.

Обгрунтованість і виправданість адміністративного рішення фактами у справі згідно з американською правовій доктрині також є питанням права, а не факту. У тих випадках, коли адміністративне рішення достатньо обгрунтоване наявними у справі доказами і установа не зробило грубої помилки при оцінці доказів, суд відсторонюється від подальшої перевірки істоти справ. Інакше кажучи, суд не може замінити своїм рішенням рішення адміністрації по фактичної сторони справи, крім випадків необгрунтованість адміністративного рішення або вчинення установою грубої фактичної помилки.

Список літератури:

1. Конституції зарубіжних держав. Навчальний посібник. 2-е изд, испр. і доп. - М., Изд-во БЕК, 1997. - 586 с.

2. Конституції зарубіжних країн. Збірник. - М.: Юрлітінформ, 200. - 366 с.

3. Адміністративне право зарубіжних країн: Навчальний посібник. - М.: Спарк, 1996. - 229 с.

4. Правові системи країн світу: Енциклопедичний довідник. /Відп. Редактор А.Я. Сухарєв. - М.: НОРМА, 2001. - 840 с.

5. Судові системи західних держав. - М.: Наука, 1991. - 240 с.

[1] Адміністративне право зарубіжних країн: Навчальний посібник. - М.: Спарк, 1996. - С. 5.

[2] Адміністративне право зарубіжних країн: Навчальний посібник. - М.: Спарк, 1996. - С. 5.

[3] Конституції зарубіжних держав. Навчальний посібник. 2-е изд, испр. і доп. - М., Вид-во БЕК, 1997. - С. 128

[4] Правові системи країн світу: Енциклопедичний довідник. /Відп. Редактор А.Я. Сухарєв. - М.: НОРМА, 2001. - С. 599.

[5] Адміністративне право зарубіжних країн: Навчальний посібник. - М.: Спарк, 1996. - С. 19.

[6] Адміністративне право зарубіжних країн: Навчальний посібник. - М.: Спарк, 1996. - С. 25.

[7] Судові системи західних держав. - М.: Наука, 1991, - С. 69.

[8] Судові системи західних держав. - М.: Наука, 1991, - С. 75.

[9] Адміністративне право зарубіжних країн: Навчальний посібник. - М.: Спарк, 1996. - С. 40.

---

Вернуться назад