Конституційні основи природокористування і охорони навколишнього середовища в Росії: питання теорії

А.П. Анісімов, доктор юридичних наук

Конституція Російської Федерації, будучи актом вищої юридичної сили і ядром правової системи країни, виступає як юридична база для розвитку всіх галузей російського права. Екологічне і земельне право в цьому сенсі не є винятком.

Тому не випадково в ст.9 глави 1 Конституції, яка визначає основи конституційного ладу, включена норма про те, що земля та інші природні ресурси використовуються й охороняються в Російській Федерації як основа життя і діяльності народів, проживають на відповідних територіях, і можуть перебувати у приватній, державної, муніципальної та інших формах власності. Найважливіше значення мають ст. 42 Конституції, що закріплює право кожного на сприятливе навколишнє середовище, достовірну інформацію про її стан і на відшкодування шкоди, заподіяної його здоров'ю або майну екологічним правопорушенням; ст.36, встановлює право громадян та їх об'єднань мати у приватній власності землю, володіти, користуватися і розпоряджатися землею та іншими природними ресурсами вільно, якщо це не завдає шкоди навколишньому середовищу і порушує прав і законних інтересів інших осіб; ст. 58, що передбачає обов'язок кожного зберігати природу і навколишнє середовище, дбайливо ставитися до природних багатствам, і, нарешті, ст. 72 Конституції Росії, що визначає предмети спільного ведення РФ і суб'єктів РФ.

Вітаючи закріплення в Конституції правових основ охорони навколишнього середовища, ми, тим не Проте, не є прихильниками набирає в останні роки позиції про неприпустимість ні в якому разі перегляду Конституції або внесення до неї істотних змін і доповнень. Такий наш підхід заснований, в першу чергу, на аналізі самих конституційних норм глави дев'яти Конституції, визначають порядок внесення конституційних поправок і перегляду Конституції. Безумовно, Конституція Росії є актом довготривалого дії, а одним з головних юридичних властивостей її є стабільність.

Однак динаміка суспільного життя і поява нових економічних і політичних реалій не повинні, на наш погляд, одержувати в якості гальма конституційні норми. Тому внесення поправок до Конституції, а згодом і підготовка її нового тексту, скоро стануть реальністю. Не претендуючи на всеосяжний аналіз конституційних норм і практики їх застосування, спробуємо сформулювати свої міркування з приводу вдосконалення конституційних норм у сфері охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів. 1. У якості першої проблеми слід зазначити, що встановлюючи різноманіття форм власності, Конституція Росії (а також інші нормативно-правові акти) не розкривають зміст В«інших форм власностіВ».

В зв'язку з цим, деякі автори відзначали, що відповідно до ч.1 ст. 9 Конституції, природні ресурси виступають як основа життя і діяльності народів, що проживають на відповідній території, а, значить, власником державного майна виступає народ (який є ще й єдиним джерелом влади). Така позиція була піддана обгрунтованій критиці, оскільки застосування таких понять, як В«народВ» чи В«надбання народівВ» у сфері правового регулювання призведе до розпливчастості і неконкретності, появі суперечок і конфліктів. Власність держави є загальнонародної лише остільки, оскільки інтереси держави відповідають інтересам суспільства в цілому. Більш того, власність в юридичному сенсі припускає персоніфікацію, отже, народ для того, щоб виступати суб'єктом права власності, повинен мати юридично оформлене організаційна єдність, а таким можуть бути держава, юридичні особи і т.д.

В зв'язку з цим, куди більш обгрунтованою видається позиція Г.В. Чубукова, відзначав, що нові форми власності можуть з'явитися в майбутньому, оскільки економіка вище права. Вже зараз говорять про власність козачих товариств, громад корінних нечисленних народів і т.д. В.В. Дем'яненко, наприклад, доводить необхідність розуміння в якості В«інших форм власностіВ» кооперативної власності, яка не є ні приватної, ні державної, ні муніципальною.

Однак, не дивлячись на важливість і корисність наукової доктрини, що займається тлумаченням конституційних норм, закріплення в Основному законі більш чіткого розуміння В«Інших форм власностіВ» змогло б поліпшити правозастосовчу практику та підвищити ефективність конституційно-правових гарантій реалізації прав громадян у сфері охорони довкілля та використання природних ресурсів. 2. З попередньої проблеми випливає ще одна: земля та інші природні ресурси можуть перебувати у приватній, державної і муніципальної власності.

Природні ресурси - В«компоненти природного середовища, природні об'єкти і природно-антропогенні об'єкти, які використовуються або можуть бути використані при здійсненні господарської та іншої діяльності в якості джерел енергії, продуктів виробництва і предметів споживання і мають споживчу цінність В»(ст. 1 Федерального закону В«Про охорону навколишнього середовищаВ» від 10 січня 2002 р.). Традиційно виділяється шість видів природних ресурсів: земельні, водні, гірські, лісові, фауністичні, повітряні. По кожному виду природного ресурсу прийняті відповідні федеральні закони, що регулюють, серед іншого, і питання власності на них. Так, згідно зі ст. 8 Лісового кодексу РФ від 4 грудня 2006 р., лісові ділянки у складі земель лісового фонду знаходяться у федеральній власності, а форми власності на лісові ділянки у складі земель інших категорій визначаються в відповідно до земельного законодавства. Згідно зі ст. 1.2. Закону РФ від 21 Лютий 1992 (ред. від 25 жовтня 2006 р.) В«Про надраВ», надра в межах території Російської Федерації, включаючи підземний простір і що містяться в надрах корисні копалини, енергетичні та інші ресурси є державною власністю.

Питання володіння, користування і розпорядження надрами перебувають у спільному віданні Російської Федерації і її суб'єктів. Відповідно до ст.8 Водного кодексу РФ від 3 червня 2006 р., водні об'єкти знаходяться у власності Російської Федерації (федеральної власності), за винятком ставків і обводнених кар'єрів, які можуть перебувати у власності суб'єктів РФ, муніципальних утворень, громадян і юридичних осіб. Даний перелік можна продовжити. В результаті подібного аналізу природоресурсового законів ми побачимо, що крім земельних і водних ресурсів, всі інші не можуть перебувати у приватній власності, а деякі - і в муніципальній. Таким чином, у наявності суперечність положень усіх зазначених федеральних природоресурсового законів Конституції Росії. Однак суть наших пропозицій полягає не у приведенні цих законів у відповідність з Конституцією. Навпаки - в ст.9 Конституції РФ при підготовці її нової редакції необхідно внести зміни, що виключають можливість знаходження всіх видів природних ресурсів у всіх формах власності. Не кажучи вже про те, що приватна або будь-яка інша форма власності на ресурси атмосферного повітря виглядає просто безглуздо, доцільність закріплення приватної чи муніципальної власності на лісові ділянки або ділянки надр викликає дуже великі сумніви. 3. Згідно зі ст. 42 Конституції РФ, кожен має право на сприятливе навколишнє середовище, достовірну інформацію про її стан, і право на відшкодування шкоди, заподіяної екологічними правопорушеннями. Слід підтримати висновок, зроблений в останніх наукових роботах з конституційного права, про суб'єктивності підходу законодавця до включення в Основний закон одних, об'єктивно існуючих та передбачених міжнародно-правовими актами суб'єктивних прав (на екологічну інформацію, відшкодування збитку), і повне ігнорування інших (на об'єднання або участь у прийнятті рішень, що зачіпають екологічні права і обов'язки громадян).

Звідси слід цілком логічний висновок про доцільність закріплення в Основному законі тільки базового екологічного права - на сприятливе навколишнє середовище, без вказівки на інші екологічні права, що є засобом його реалізації. Крім того, з аналізу ч.2 ст.36 Конституції РФ слід ряд не менш цікавих висновків. П...о-перше, неможливо бути власником В«земліВ», оскільки володіти, користуватися і розпоряджатися можна тільки земельною ділянкою - частиною поверхні землі, що має офіційно закріплені кордони, поставленої на державний кадастровий облік та зареєстрованої Росреєстрації або її територіальними органами. Аналогічні міркування поширюються і на інші природні ресурси. По-друге, екологічні обмеження встановлені даною нормою Конституції РФ тільки для власників земельних ділянок. Між тим, земельні ділянки можуть належати громадянам та юридичним особам ще й на праві довічного успадкованого володіння, постійного (безстрокового) користування, безоплатного термінового користування та оренди. 4. У відповідності з ч.1 ст.72 Конституції Росії, в спільному веденні Російської Федерації та суб'єктів Російської Федерації знаходяться (п. В«вВ») питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами. При цьому відповідно до п. В«дВ» у спільному веденні знаходяться питання природокористування, а згідно п. В«кВ», в спільному веденні знаходяться земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра. Виникає відразу кілька питань.

перше, чи регулює зазначене в п. В«доВ» законодавство питання володіння, користування і розпорядження відповідними природними ресурсами, а якщо так, то який сенс дублювати в одній статті два рази одні й ті ж види діяльності? По-друге, традиційно під природокористуванням розуміється сукупність усіх форм впливу людини на природу (офіційна дефініція відсутня). При цьому такими формами неминуче будуть водокористування, лісокористування і т.д. Але хіба не будуть зазначені форми впливу регулюватися земельним, водним, лісовим та іншим законодавством, передбаченим п. В«доВ» ч.1 ст. 72 Конституції РФ? Представляється, що в наявності ще одне дублювання положень п. В«доВ». По-третє, відсутність згадки в п. В«доВ» фауністичного законодавства, регулює питання використання та охорони об'єктів тваринного світу, породжує питання про можливе віднесення цієї галузі законодавства до предметів виняткового ведення суб'єктів РФ в силу ст. 73 Конституції РФ. У самому справі, всі природні ресурси рівні між собою по екологічній та небудь іншої значущості і цінності. Тому як ще пояснити той факт, що законодавець В«забувВ» згадати фауністичне законодавство серед передбачених п. В«доВ» ч.1 ст. 72 Конституції предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ? 5. Відповідно до п. В«дВ» ч.1 ст. 72 Конституції Росії, окремим предметом спільного ведення РФ і суб'єктів РФ є В«особливо охоронювані природні території В». Важливість особливої вЂ‹вЂ‹охорони унікальних і цінних природних комплексів ні в кого не викликає сумнівів. Однак виникає відразу два питання. По-перше, норми, що визначають правовий режим особливо охоронюваних природних територій, утворюють інститут особливої вЂ‹вЂ‹частини екологічного права. Поряд з важливістю і необхідністю цього правового інституту, інші інститути екологічного права володіють не меншою значущістю, наприклад, інститут екологічного контролю, або інститут юридичної відповідальності за екологічні правопорушення. Отже, в наявності відсутність єдиного підстави для виділення окремих інститутів екологічного права на конституційному рівні. По-друге, екологічне законодавство, діяло до прийняття Конституції (так само як і чинне зараз), передбачало два різновиди територій з особливим еколого-правовим статусом: особливо охоронювані природні території та зони надзвичайної екологічної ситуації (зони екологічного лиха). Обидві зазначені різновиди припускали надання особливого еколого-правового статусу певній території, в одному випадку В«позитивногоВ», спрямованого на вилучення її з господарського обороту в цілях збереження в початковому вигляді унікальних природних комплексів і ландшафтів, а в іншому випадку - В«негативногоВ», спрямованого на прийняття комплексу невідкладних заходів по відновленню деградованих природних комплексів і відновлення сприятливого якості навколишнього середовища. У підсумку, один різновид В«територіальногоВ» напряму охорони навколишнього середовища включена до Конституції, а інша - ні. В даному випадку не можна не згадати Конституцію Республіки Україна, де дане питання врегульовано належним чином. Наприклад, згідно ст.85 до повноважень Верховної Ради відноситься оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації; правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації визначається виключно законами України (ст.92); Президент вправі оголосити у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (ст.106) і т.д. 6. Окремим предметом спільного ведення п. В«дВ» ч.1 ст. 72 Конституції Росії виділяє охорону навколишнього середовища і забезпечення екологічної безпеки. Для з'ясування співвідношення вказаних понять звернемося до ст.1 Федерального закону В«Про охорону навколишнього середовищаВ» від 10 січня 2002 р. Згідно цього закону, охорона навколишнього середовища - це В«діяльність органів державної влади Російської Федерації, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, громадських та інших некомерційних об'єднань, юридичних і фізичних осіб, спрямована на збереження та відновлення природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, запобігання негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє середовище і ліквідацію її наслідків В». Екологічна безпека - це В«стан захищеності природного середовища і життєво важливих інтересів людини від можливого негативного впливу господарської та іншої діяльності, надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, їх наслідків В». Таким чином, на що спрямована природоохоронна діяльність, яка її мета? Видається, що ця мета - забезпечення екологічної безпеки. До речі, даний висновок достатньо поширений в науковій літературі. Одним з перших проблему співвідношення зазначених понять підняв у своїх працях М.М. Бринчук. Він писав, що немає підстав виділяти відносини щодо забезпечення екологічної безпеки як окрему групу суспільних відносин, регульовану нормами екологічного права, поряд з охороною навколишнього середовища та відносинами по використанню природних ресурсів. Екологічна безпека - це принцип охорони навколишнього середовища та природокористування. До сказаного залишається лише додати, що забезпечення екологічної безпеки ще більш логічно розуміти як мета охорони навколишнього середовища. Проте згадка діяльності та її цілі в Основному законі навряд чи доцільно, тим більше що відносно до інших галузей законодавства цього не робиться. 7. У відповідності зі ст.71 Конституції РФ, цивільне законодавство віднесено до предмета виняткового ведення Російської Федерації. Між тим, таке рішення викликає ряд серйозних сумнівів і заперечень. Продемонструємо лише один аспект даної проблеми. Припустимо, суб'єкт РФ приймає закон В«Про обіг земель населених пунктівВ» (або В«Про обіг земель сільськогосподарського призначення В»). Після набрання таким закону в силу, відразу виникне питання про його конституційність і галузевої приналежності. Суть проблеми полягає в тому, що зобов'язальне право традиційно розглядається як підгалузь цивільного права, а, отже, будь-які норми про купівлю-продаж або оренду земельних ділянок будуть хоча б формально ставитися до числа норм цивільного права, яке ст. 71 Конституції віднесла до предметів виняткового ведення Російської Федерації. Отже, такий закон суб'єкта РФ суперечить закріпленому в Конституції принципом розмежування предметів ведення не залежно від його змісту. В контексті даної ситуації показова точка зору Е.А. Суханова, який вважав, що право власності та інші речові права на землю, а також угоди з земельними ділянками, є частиною майнового, цивільно-правового обороту. Земельно-правові норми встановлюють обмеження, пов'язані з граничними розмірами земельних діля...нок, що перебувають у приватній власності, забезпеченням їх строго цільового призначення та найбільш раціонального використання, визначенням категорій земель та їх обліком і т.п., а також передбачають наслідки їх порушення (в основному адміністративно-правового характеру), тобто мають публічно-правову природу. Отже, жорстка конституційна регламентація цивільного законодавства як предмета виняткового ведення Російської Федерації сковує ініціативу суб'єктів РФ і перешкоджає розвитку їх законодавства і створенню належних правових основ захисту прав і законних інтересів громадян (у тому числі на земельні ділянки). Тому не дивно, що в юридичній літературі висловлено достатня кількість пропозицій про необхідність віднесення громадянського При цьому регулювання 8. Одним з 9. фонди і т.д. 10. По-друге, слід. ресурсів.

Список літератури

Для