Системи місцевого самоврядування США

Введення

Місцеве управління - підрозділ штату, сформоване і яке здійснює свої повноваження в рамках правової системи штату. Кожен штат самостійно визначає систему, структуру, повноваження місцевих органів, що на практиці призводить до різноманіття підходів до вирішення питань місцевого управління в різних штатах, різноманітності правового статусу муніципальних одиниць. Протягом останніх двох століть в Сполучених Штатах здійснювалася система подвійного суверенітету, при якої існували адміністрації штатів і федеральна адміністрація, а також система стримувань і противаг. За цією системою штати мають право розпоряджатися своїми активами, оподаткуванням, отримувати доходи, приймати закони і нормативи, а також здійснювати інші суверенні дії. Місцеве самоврядування в США грає значну роль в суспільно-політичному житті країни. У США на службі в органах 236 місцевого самоврядування зайнято більше 55% всіх працівників управлінського апарату, 391 на частку муніципальних бюджетів припадає близько 40% бюджетних доходів держави. Система органів місцевого самоврядування будується на основі адміністративно-територіального поділу. Конституція США відносить до компетенції штатів питання адміністративно-територіального поділу та установи місцевого самоврядування. Конституції 50 штатів встановили досить різноманітне адміністративно-територіальний поділ і різні системи місцевого самоврядування.

Метою цієї роботи є вивчення особливостей системи місцевого самоврядування США.

Основними завданнями є розкриття наступних питань:

1) Структура місцевого самоврядування в США.

2) Типи місцевого самоврядування

3) Муніципальна кадрова політика в США

Структура місцевого самоврядування США

Штати (крім штатів Коннектикут і Род-Айленд) поділяються на графства (всього 3042), в яких населення обирає поради (комітети) графства, а також управління і деяких посадових осіб (шерифа, прокурора, коронера, скарбника та ін.) Графства існують поза міських поселень.

Міста виділені з графств. Органи місцевого самоврядування великих міст мають повноваженнями органів графств.

У США існує тільки один рівень конституційного закріплення статусу муніципальних органів - штатний, т. к. регулювання питань організації і діяльності місцевих підрозділів не входить в компетенцію союзу, а, отже, становить виняткову компетенцію суб'єктів федерації (10-я поправка до федеральної конституції передбачає, що всі повноваження, спеціально не передані національному уряду, резервуються за штатами; т. к. конституція не згадує про місцеве управління, отже, ця сфера перебуває в юрисдикції штатів). Правову базу організації та діяльності місцевого самоврядування в загальному складають три групи нормативних актів (на прикладі штату Віргінія): Федеральні акти - Конституція США, рішення Верховного Суду, акти Конгресу Національної Ліги Міст. Штатні акти - Конституція Віргінії (1971 р.), рішення Верховного Суду, акти Генеральної Асамблеї Віргінії (ці акти, стосуються організації місцевого управління, повноважень місцевих органів і т.п., публікуються як Кодекс Віргінії) [1].

Місцеві акти - місцеві хартії. Пріоритет в системі нормативних актів, що регулюють діяльність муніципалітетів, належить конституціям штатів. Між штатами немає однаковості в ступені детальності конституційного регулювання питань муніципального управління. Конституції одних штатів обмежуються встановленням заборон, визначенням меж діяльності муніципальних органів, конституції інших штатів більш детально регулюють питання їхньої структури і компетенції.

Так, Конституція штату Массачусетс у статті 89 закріплює право народу на місцеве самоврядування, регулює питання, пов'язані з порядком прийняття місцевих хартій, визначає загальну компетенцію і обмеження компетенції місцевих органів, а також основні повноваження штатної легіслатури щодо місцевого управління.

Конституція штату Іллінойс містить визначення В«муніципалітетівВ» і В«територіальних одиниць місцевого управлінняВ», порядок визначення меж місцевого управління, структуру місцевих органів, порядок їх організації та діяльності, і т.д. Законодавчі органи штатів, крім того, беруть ще два види актів, що регулюють діяльність місцевих органів: комплексні законодавчі акти, що стосуються певного ланки місцевого самоврядування (наприклад, закони про Таун); та закони, що стосуються окремих галузей державної діяльності.

В системі законів, регулюють статус муніципалітетів, особливе місце займають приватні акти, адресовані конкретному, вказаною в законі органу муніципального управління. Формально місцеве управління в США завжди було під владою штату, лише в Внаслідок реформ, починаючи з середини XIX століття, в конституції штатів були включені обмеження проти законодавчого втручання в місцеві справи. В результаті цих заходів багатьом штатним легіслатури було заборонено здійснювати спеціальне законодавство, призначене виключно для особливо позначених місцевих територій. Таким чином, штати могли здійснювати тільки загальне законодавство, звернене в рівній мірі до всім місцевим одиницям.

Незважаючи на формальне заборона в переважній більшості штатів, приватні акти продовжують грати важливу роль у визначенні правового статусу муніципалітетів, будучи одним з засобів втручання влади штатів у справи місцевого значення.

Більшість муніципалітетів мають власні хартії, розроблені на основі законодавства штату. Хартію визначають як основний закон корпорації, який встановлює і контролює муніципальні повноваження, права, обов'язки і привілеї. Законодавчі органи штату вправі приймати, змінювати і скасовувати ці хартії, якщо немає відповідних обмежень у конституції. Штат може надати муніципалітетам право здійснювати свої повноваження на основі принципу самоврядування (home rule) [2]. Тим самим місцевим органам надається право самостійно, без втручання штату:

1) розробляти, приймати і вносити поправки в свою хартію самоврядування;

2) здійснювати всі повноваження місцевого самоврядування, крім обмежень, які можуть бути встановлені конституцією штату або звичайним законом.

Однак, оскільки до цих пір в штатах чітко не визначені критерії віднесення тих чи інших питань до справах місцевого значення, ступінь самостійності муніципалітетів досить умовна і зазвичай залежить від розсуду суду (і найчастіше суди вирішують спори не на користь муніципалітетів).

Таким чином, надання права на самоврядування в більшості штатів пов'язане з прийняттям муніципалітетом хартії самоврядування, хоча в інших прийняття хартії не є обов'язковим і муніципалітети можуть діяти на основі загальних законів штатів. Особливе місце серед правових засобів регулювання муніципальної діяльності відводиться судовим доктринам і прецедентів (це обумовлено традиційно американської роллю судів у тлумаченні конституції і законів і місцем, яке займають судові рішення в системі джерел права). Суди, як правило, здійснюють жорстке тлумачення законів при визначенні меж муніципальних повноважень, віддаючи пріоритет центру. Незважаючи на те, що федерація не вправі втручатися в діяльність місцевого рівня організації влади, федеральні органи фактично надають вплив на місцеве управління за допомогою так званих федеральних програм, що передбачають надання фінансової допомоги в якості плати за проведення федеральних заходів і прийняття встановлених федеральною владою управлінських та інших стандартів.

Процес реформування взаємин федерації, штатів і місцевого управління в даний час визначений програмою В«нового федералізмуВ», розробленої федеральним урядом.

місцевий самоврядування кадровий правової

Типи місцевого самоврядування

В даний час в Сполучених Штатах налічується понад 79 тисяч різних адміністративно-територіальних одиниць. Звичайний міський жит...ель одночасно має справу з трьома або чотирма різними рівнями адміністрації: на рівні графства, міста і, можливо, на рівні району. Такий розподіл існує для того, щоб полегшити ведення місцевих справ. Правила і процедури для всіх цих органів і структур визначені законодавчими зборами відповідних штатів. Хоча більшість адміністративно-територіальних одиниць належить до зазначених вище категорій, існує безліч відхилень від цих норм. Всі вони є елементами державного управління в штатах.

Відповідно до проведеної в 1999 році переписом, співвідношення числа одиниць місцевого управління в США є наступним:

Графства - 3.042

Муніципалітети - 18.862

Тауншіп - 16.822

Шкільні округи - 15.174

Спеціальні округу - 25.962

Всього - 79.913

Як видно з наведених даних, більше половини всіх одиниць місцевого управління в США складають шкільні та спеціальні округи.

Графство

Найбільш великою адміністративно-територіальною одиницею в штаті є графство. Кількість графств в штатах різний. У двох штатах, Коннектикуті і Род-Айленді, немає ні одного графства.

Уряду графств сильно різняться між собою за розміром (графство Лос-Анджелес має територію 4 тис. кв. миль і населення понад 7 млн. чоловік; графство Говард, штат Арканзас, має територію 600 кв. миль і населення близько 11 тис. чоловік) і їх адміністративному вазі (вони грають дуже велику роль в сільській місцевості та меншу роль в містах).

Райони та малі міста

Ця форма самоврядування сходить до сімнадцятого століття і в даний час зберігається в 21-му штаті, більше всього в штатах Нова Англія і на Середньому Заході [3].

Характер районів також змінюється від штату до штату. Однак здебільшого район є основним підрозділом графства. Деякі райони мають велике значення, як в сенсі займаної території, так і в сенсі виконуваних адміністративних функцій. Однак інші районні адміністрації відіграють значно меншу роль. З часом у міру того, як американці переселялися з сільських районів і малих міст у великі міста і їх околиці, концепція малих міст і районів зазнала зміна: вони перетворилися в муніципальні корпорації, здійснюють функції самоврядування в міських районах відповідно до законодавством штатів.

Спеціальні округу

Спеціальні округу, як правило, являють собою адміністративні органи, створювані для надання певного виду послуг, як-то: школи, парки, каналізація, санітарія, водопостачання, аеропорти і т.д. Розміри їх можуть бути вельми різні. Багато з них розташовані поза міських зон.

Шкільний округ є найбільш поширеним типом спеціального округу в Сполучених Штатах. В 1942 році було 108 000 таких, округів; але, у міру того як поліпшувалася транспортна інфраструктура, відбулося зміцнення шкільних округів. У 2002 році їх було близько 15 тисяч.

Народна освіта є однією з основних сфер компетенції штатів. У більшість шкільних округів підпорядковується місцевим органам влади. На чолі шкільних округів стоять шкільні ради. Як правило, в такі ради обираються представники місцевого населення. Вони визначають шкільну політику, програми, бюджети, наймають інспекторів та в деяких випадках встановлюють рівень податків. Контроль за роботою шкільного округу в більшості штатів покладається на орган на рівні штату, зазвичай званий Департаментом освіти або Департаментом народного просвіти.

Для вирішення проблем, що виходять за рамки повноважень існуючих органів самоврядування, створюються спеціальні округи. Прикладом може служити регіональна комісія по водному господарству. Але створення таких комісій часто ускладнює і дробить процес місцевого самоврядування.

Регіональні одиниці

У наш час для вирішення проблем, що виходять за територіальні, а іноді й адміністративні рамки окремих штатів, графств і міст, створюються регіональні організації. Створення регіональних органів є часто результатом угод між штатами, спрямованих на вирішення конкретних проблем, наприклад, екологічних, які виходять за рамки штатів.

На всіх трьох рівнях державного управління - федеральному, штатському і місцевому - практикується і фінансується створення спеціальних територіальних округів.

Муніципальні органи управління

Близько трьох чвертей населення США в даний час проживають в одній з 273-х міських зон. Зазвичай міська зона складається з приблизно 900 одиниць загального та спеціального управління - графства, райони, міста, шкільні округи, спеціальні округи і одиниці регіонального планування. Найбільше поширення мають міські адміністрації [4].

1. Муніципальний статут. Багато міст в США мають право створювати свої уряди, які є відгалуженнями уряду штату. 415В залежно від історичних та інших конкретних умов муніципальне уряд може створюватися, якщо громадяни зажадають від законодавчих зборів штату дозвіл на оформлення району в якості адміністративної та юридичної одиниці. При цьому штат розробляє статут і тим самим надає уряду міста, де існують асоційовані владні повноваження.

2. Самоврядування . З метою підтримати концепцію самоврядування багато штатів включають в свої закони і конституції положення про самоврядування. Тим самим штат надає місцевої адміністрації право самій вести свої справи. Самоврядування передбачає право на адміністрацію, визначення типу правління і розробку, та здійснення програм, але за умови дотримання конституції Штату та інших законодавчих обмежень.

4. Муніципальні структури управління . Структури муніципального управління визначають поділ повноважень і відповідальності між виборами і призначуваними посадовими особами міста. В даний час муніципальне уряд Сполучених Штатів має чотири основні форми: мер - рада, рада - керуючий, комісія і Міські збори.

Форми місцевого правління

Мер - Рада

Форма правління В«мер - радаВ» була запозичена з Англії в часи колоніалізму. Колоніальний рада був всевладний, і мер призначався колоніальним губернатором. Функції міського уряду були нечисленні, і громадяни знову утворилися штатів не були схильні передавати всю повноту влади одній посадовій особі.

У цій системі В«слабкого мера В»адміністративні повноваження мера були обмежені в порівнянні з повноваженнями ради, в особливо в галузі розробки бюджету та призначення і зміщення субординованих посадових осіб і службовців. Мер був Верховним посадовою особою тільки за назвою. З плином часу міське управління у Америці змінювалося: спільне управління містом перейшло до законодавчих зборів штату. Було запроваджено інститут виборів міських рад, хоча і обмеженим електоратом; у більшості міських урядів були створені дві палати, і ця практика тривала в ХХ-му столітті. У той період мер не був незалежним посадовою особою, обраним народом, а обирався радою на річний термін, причому його обов'язки були в основному церемоніальними. У 1797 році Балтімор, в штаті Меріленд, першим з великих міст наділив свого мера правом накладати вето на розпорядження ради. У 1822 році Бостон, штат Массачуссеттс, ввів прямі вибори мера. У 1830 році мер Нью-Йорка отримав абсолютне право вето. До 1850 мер став головним адміністративним особою в багатьох муніципалітетах Сполучених Штатів. Незважаючи на тенденцію до посилення ролі мера, в цілому головним органом місцевого самоврядування в ХIХ-му столітті була рада, і загальне поширення у Сполучених Штатах мала система В«слабкого мераВ». Основні особливості. Форма правління з В«слабким меромВ» характеризується наявністю потужного і щодо численного ради, виконуючого адміністративні функції, такі як розробку бюджету, що призначає основних посадових осіб, затверджує наймання і звільнення службовців нижчої ланки. При цій формі правління існує розгалужена мережа комітетів, адміністративних рад і комісій, які існують і діють в значній мірі незалежно від уряду мі...ста. Ці поради зазвичай створюються або для того, щоб вилучити певну політичну функцію з політичних структур або через відсутність впевненості в тому, що міське уряд здатний досить ефективно здійснювати будь-яку діяльність. Крім поста мера існує безліч інших виборних посад, включаючи посаду глави департаменту. Повноваження мера сильно обмежені: право вето обмежене або відсутнє зовсім, обмежені і права призначення і зняття посадових осіб, відсутні скільки-небудь значні адміністративні функції. Переваги та недоліки. Прибічники системи В«слабкого мера В»вказують на те, що така була початкова концепція муніципального уряду, що існує історична традиція і накопичений великий досвід. Ця система добре зарекомендувала себе у багатьох невеликих територіально-адміністративних утвореннях, особливо в сільській місцевості. Прихильники цієї системи приходять до висновку, що представницькі збори при цій формі правління, наділене максимумом повноважень, і здатне задовольнити всі потреби місцевого самоврядування. Якщо ці виборах. В якості головного Переваги та недоліки. інших.

За своєю Переваги та недоліки. році. Вони служб. Переваги та недоліки. чоловік. мала. комісари. управління.

життя. За Це В Як Перед проведенням Гідності та недоліки. За Все частіше Органам Крім того, Незважаючи наавілісь зі складнощами, створюваними цією формою управління, призначивши міського керуючого або помічника з адміністративних справ для повсякденного керівництва.

Муніципальна кадрова політика в США

Безсумнівний практичний інтерес, з точки зору розвитку російської системи місцевого самоврядування, може представляти питання про те, як проводиться муніципальна кадрова політика в США. Кадрова політика включає в себе і роботу, і посаду, і мотивацію поведінки людей усередині даної організації, В«... в кінцевому рахунку, спрямована на те, щоб цілі діяльності цієї організації були досягнуті найбільш ефективно і економно з максимальним використанням всіх працівників В».

Розглянемо основні моменти, що характеризують роботу з кадрами муніципальної адміністрації. Роз'єднаність (роздільність) управління кадрами на різних рівнях американського управління. Як загальне правило, кадрові системи в США на всіх рівнях - федеральному, штатному і місцевому - діють повністю незалежно один від одного (незважаючи на той факт, що в деяких випадках федеральне уряд встановлює стандарти кадрової політики в урядах штатах, а штати - в обмеженому числі випадків - забезпечують певні служби в муніципальному апараті. Характерно, що кадрові системи різних рівнів управління не мають ієрархічних відносин.

Правові основи муніципальної кадрової політики. Кожен штат має власну правову базу муніципальної кадрової політики, що відрізняється як від інших штатів, так і у відношенні різних рівнів місцевого управління.

Кадрова політика міст грунтується, як правило, на наступних актах:

1) У щодо небагатьох випадках (Массачусетс і Нью-Йорк) міста користуються штатними законами, які застосовні до штатних службовцям.

2) Загальним для багатьох штатів є прийняття загальних законів, що містять положення про В«громадянську службу В», застосовуються до різних категорій міст, часто в залежності від їх розмірів.

3) Спеціальні акти, визначають рамки кадрової системи особливих міст.

4) Місцеві хартії. Міста, що користуються привілеєм В«home ruleВ», приймають власні хартії, багато з яких включають положення по В«системам цивільної службиВ».

5) Акти, що приймаються муніципальним представницьким органом.

6) Виконавчі або адміністративні накази. У відсутність місцевої хартії або ордонанса місцевого представницького органу можливе прийняття муніципальної виконавчою владою наказів, що містять положення щодо управління кадрами. Місцева влада можуть, шляхом місцевого референдуму , вирішити, чи буде закон штату про цивільній службі поширюватися на них. У разі позитивного рішення штат повинен надавати послуги і забезпечувати служби, передбачені законом (Нью-Джерсі, Массачусетс, Меріленд).

Основні риси кадрової політики у містах:

1) Незалежність агентств цивільної служби. Найбільш загальний тип відповідної організаційної структурної одиниці муніципалітетів - комісія з цивільної службі або кадрове правління. Зазвичай складається з 3-5 призначуваних членів, які служать на довгостроковій основі і на яких покладається відповідальність за виконання закону про цивільну службу. Вони можуть також служити в якості політичного правління для встановлення спільних стандартів кадрової політики та заслуховування апеляцій.

2) Відкрита конкуренція (Змагальність) - загальний принцип для муніципальних кадрових систем. Він означає, що будь-яка особа, що володіє мінімумом якостей, необхідних для заміщення посади, може шляхом іспитів брати участь у конкурсі на заміщення цієї посади [5].

В останні роки деякі місцеві ордонанси про цивільну службу трохи відійшли від принципу відкритої змагальності в бік встановлення підвищених кваліфікаційних стандартів, що певною мірою обмежує широку змагальність у заміщення посад в муніципальній службі.

3) Концепція В«посадуВ». Посада розглядається як коло обов'язків і відповідальності, які наказані даному індивіду. Ця концепція розглядається в якості базисного цегли в побудові американської публічної кадрової системи. Вихідним є те, що кандидат наймається для виконання певних обов'язків за певну плату.

У контрасті з цією концепцією знаходиться система підбору кадрів у керівні управлінські шари по їхніх досягнень в освіті. Передбачається, що всі подальші кадрові зрушення пристосовані до прогресу особистості шляхом різних градацій в межах класу.

У системі, заснованої на концепції В«посадуВ», індивідуум зазвичай просувається службовими сходами через конкурсні (змагальні) іспити, схожі з іспитами на заміщення посади (вступними іспитами) [6].

4) Іспити на заміщення особливих посад . Багато закони про цивільну службу містять положення, що зводяться до наступного: іспити повинні бути практичними по характером і заснованими на конкретній роботі, яка буде виконуватися особою, зайняв посаду. Це означає, що муніципалітети екзаменують осіб не для виявлення їх потенціалу або основних розумових здібностей, а на їхні знання специфічного роду роботи як особливого рівня відповідальності, будь то для підвищення по службі або для прийому на службу. В останні роки цей принцип модифікований на рівні іспитів для прийому на муніципальну службу. Суть нових іспитів полягає в тому, що вони призначені відібрати тих, хто має потенціал для зростання в адміністративній роботі, але не має спеціальних знань про роботі, яку вони будуть виконувати. Особливо ця практика поширена в відношенні недавніх випускників університетів. Але такі іспити застосовуються тільки як прийомні, а для підвищення по службі зберігаються колишні, засновані на знанні характеру роботи.

Висновок

Таким чином, аналізуючи систему організації місцевого самоврядування в США, можна зробити наступні висновки: Досвід США свідчить про те, що місцеве самоврядування надає вплив на федеративні відносини переважно через партійний механізм, а також через групи тиску, що представляють інтереси місцевої влади на федеральному рівні і в законодавчих органах штатів. У США, як і в більшості інших демократичних держав, місцеве самоврядування як група тиску добре організовано в національному масштабі. Досить великим політичною вагою володіють асоціації графств, муніципалітетів, мерів і т.п., мають свої представництва у Вашингтоні. У США, початкова стадія місцевого самоврядування грунтується на кількох фундаментальних складових:

1) Зобов'язання держави щодо забезпечення самоврядності місцевих співтовариств, на яку вони мають політичне право. Практично це означає, що більшість проб...лем, якщо не всі, повинні вирішуватися людьми, з ними зіткнулися. Рішення місцевих питань при такому підході, можливо, є єдино ефективним.

2) Для повного використання політичного права на самоврядування необхідно наявність сильної законодавчої бази. Закон повинен забезпечити високий ступінь місцевої автономії, демократичне участь населення в процесі прийняття рішень на місцях і міцну фінансову основу.

3) У США існують 5 основних форм місцевого управління, об'єднують їх саме вищевказані фундаментальні складові. Ці 5 форм відбивають досвід країни в досягненні демократії на місцевому рівні і необхідність зробити так, щоб демократія на місцях забезпечувала дійове місцеве управління.

Список використаної літератури

1. Лафітскій В.І. Контрольні повноваження Конгресу США// Інститути конституційного права іноземних держав. М.: В«Городець-издатВ», 2002.

2. Уряд, міністерства і відомства в зарубіжних країнах. М.: Юрид. лит., 1994.

3. Правові системи країн світу, Енциклопедичний довідник/Відп. ред. А.Я. Сухарєв. 2-е изд. М.: Изд-во НОРМА, 2001.

4. Практика лобізму в Державній Думі Федеральних зборів Російської Федерації: наукове видання/П.А. Толстих. М.: Канон +, 2006.

5. Решетников Ф.М. Правові системи країн світу. Довідник. М.: Юрид. лит., 1993.

6. Сахаров Н.А. Інститут президентства в сучасному світі. М.: Юрид. лит., 1994.

7. Збірник нормативних правових актів закордонного виборчого законодавства. - М.: Изд-во В«Весь СвітВ», 2004.

8. Цалікова М.Б. Президент і Конгрес США на міжнародній арені// Конституційне та муніципальне право. 2001. № 3.

9. Цит. по Федералізм: теорія, інститути. Відносини (Порівняльно-правове дослідження)/Відп. ред. Б.Н. Топорнін. М.: МАУП, 2001.

10. Чиркин В.Є. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - 4-е вид., Перераб. і доп. М.: Юрист, 2005. С. 393.

11. Шалягін Д. Поліція в системі органів місцевого самоврядування США// Російська юстиція. 1996. № 8.

12. Шумілов В.М. Правова система США. М.: ТОВ В«ДекаВ», 2003.

[1] Інтернет портал National League of Cities Weekly [Електронний ресурс]/Режим доступу www.infousa.ru/government/

[2] Решетников Ф.М. Правові системи країн світу. Довідник. М.: Юрид. лит., 1993.

[3] Іванов В.В. Принцип поділу властей в конституції США 1787 р. і конституції Франції 1791р.: порівняльний аналіз. [Текст]: навчальний посібник// Іванов В.В. М.: - Юристь - 2000. - 83с.

[4] Правове регулювання місцевого управління в США// Соціальні та гуманітарні науки: зарубіжна література. Серія 4: Держава і право. 1993. 3/4. С. 53 - 59

[5] Чиркин В.Є. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - 4-е вид., Перераб. і доп. М.: Юрист, 2005. С. 393.

[6] Цалікова М.Б. Президент і Конгрес США на міжнародній арені// Конституційне та муніципальне право. 2001. № 3.