А.Кіреева, Інститут економічної політики ім. Є.Т. Гайдара
Однією з найбільш актуальних проблем інвестиційного законодавства залишається проблема оцінки ефективності бюджетного інвестування. Однаковий підхід до оцінці ефективності використання бюджетних ресурсів в даний час не сформований.
Загальні вимоги до ефективності використання бюджетних ресурсів закладені в ст. 34 Бюджетного кодексу РФ. Згідно з даною статтею принцип результативності і ефективності витрачання бюджетних коштів означає, що при складанні та виконанні бюджетів учасники бюджетного процесу в рамках встановлених їм бюджетних повноважень повинні виходити з необхідності досягнення заданих результатів з використанням найменшого обсягу коштів або найкращого результату при певному бюджетом обсязі коштів.
Отже, поняття ефективності у відношенні бюджетних витрат носить оцінний характер, що дозволяє застосовувати різні підходи до оцінки ефективності окремих видів бюджетних асигнувань, що мають інвестиційну спрямованість.
Існує два основні підходи до підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів:
- детальне регулювання процедури витрачання коштів;
- відмова від детального регулювання процедури витрачання коштів, але з одночасним встановленням жорстких вимог до наявності результатів і відповідальності за їх низьку якість.
В більшості випадків ці два підходи не можуть застосовуватися одночасно. Якщо законом жорстко регулюється процедура, то при її дотриманні одержувач бюджетних ресурсів не може відповідати за результат. Наприклад, результати реалізації національних проектів показали, що при формальному дотриманні всіх процедур (прийняття і розробка цільових програм, що входять до складу національних проектів, розміщення замовлення і т.д.) держава зіткнулося зі випадками крайньої неефективності витрачання бюджетних коштів.
При цьому, крім В«звичайнихВ» порушень бухгалтерського характеру, а також порушень, пов'язаних із здійсненням витрат, невизнаних згодом цільовими, і порушень, пов'язаних з порядком оформлення документації одержувачів бюджетної підтримки, існує ряд порушень, пов'язаних з явними зловживаннями з боку одержувачів допомоги, а також порушень, які говорять про неефективне використання субсидій, що виділяються з федерального бюджету. Показові такі приклади неефективного використання коштів при реалізації ПНП В«Здоров'яВ» (1).
1. Устаткування для ряду медичних установ закуповувалося за завищеними цінами. Так, у Москві ціна на апарат УЗД, придбаний одним із лікувальних установ, згідно товарною накладною, товарним чеком і даними бюджетного обліку перевищує середньоринкову вартість обладнання в 2 рази. Таким чином, неефективно були витрачені бюджетні кошти в розмірі 300 тис. руб.
2. Поставлений лікувальному закладу охорони здоров'я кабінет флюорографічний рухомий з цифровим флюорографом вартістю 4633, 2 тис. руб. з моменту введення в експлуатацію більше 20 разів виходив з ладу через несправності комп'ютера і блокування дверей.
3. По причині відсутності проявочних машин і матеріалів в декількох муніципальних закладах охорони здоров'я не використовувалося надійшла і введене в експлуатацію діагностичне обладнання: стаціонарні ультразвукові апарати вартістю 1472 тис. руб., рентгенівські стаціонарні апарати на 2 робочих місця з лінійною томографією та мамографи загальною вартістю 4126 тис. руб.
4. В окремих муніципальних установах охорони здоров'я Тульської області не експлуатувалося обладнання для імуноферментного аналізу, що входить до комплект лабораторного обладнання, через відсутність підготовлених фахівців, при витратах на його придбання в розмірі 893, 3 тис. руб.
5. У муніципальній установі охорони здоров'я Свердловської області через відсутність приміщень більше року не експлуатувалося обладнання вартістю 1838 тис. руб.
6. При закупівлі 170 томографів для лікувальних установ посередники отримали більше половини виділених на ці цілі бюджетних коштів - 7, 5 млрд руб., що наочно показала перевірка контрольного управління адміністрації Президента РФ.
При цьому наймасштабніші порушення були допущені в Ростовській області, де ціна виробника томографів General Electric була еквівалентна 34, 5 млн руб., однак компанія-посередник з Великобританії поставляла ці прилади в Росію за 71, 7 млн руб., а російський імпортер реалізував їх Ростовської області по держконтрактом за 90, 39 млн руб. За рахунок цього націнка склала 262%, або 55, 9 млн руб. з одного апарату.
7. В ході перевірки використання одним бюджетною установою охорони здоров'я коштів, виділених в рамках пріоритетного національного проекту В«Здоров'яВ», встановлено, що установа кожен день протягом року набувало і використовувало для експлуатації тонометрів елементи живлення (батарейки) в кількості 100 шт. на загальну суму 1200 руб. Таким чином, за рік установою витрачено бюджетних коштів у загальній сумі 438 тис. руб. (2)
За підсумками вивчення питання про заміну елементів живлення на акумулятори (Батарейок) технічні консультанти дали висновок про можливості такої з урахуванням технічних параметрів. У результаті економія бюджетних коштів за рік склала б 344 тис. руб., за два роки - 688 тис. руб., оскільки акумулятори згідно з технічними характеристиками мають до 500 циклів перезарядки.
Під всіх вищеописаних випадках процедури витрачання програмних асигнувань дотримувалися в повному обсязі, проте бюджетні ресурси були використані зі значно меншою ефективністю, ніж це було можливо.
При другому підході до оцінки ефективності бюджетних витрат, навпаки, якщо контролюється в першу чергу результат, то одержувачу бюджетних ресурсів повинна бути надана певна операційна свобода для його досягнення. Наприклад, перед ВАТ В«РоснаноВ» як інститутом розвитку поставлено завдання створення в Російській Федерації наноіндустрії, і виділені кошти на її реалізацію. Керівництво РОСНАНО несе переважно політичну відповідальність, а також ризикує втратити свою репутацію кваліфікованих управлінців, але при цьому самостійно відбирає підтримувані проекти та розподіляє за проектами обсяги виділеного з бюджету фінансування.
Видається, що розглянуті два підходи повинні поєднуватися, в залежності від того, по відношенню до яких витрат інвестиційного характеру вони застосовуються. При цьому слід мати на увазі, що їх одночасне використання утруднено. Перший підхід доцільний:
- в умовах кошторисного фінансування;
- і/або в умовах закупівлі масових товарів, робіт і послуг, по відношенню до яким можуть бути сформовані стандартні вимоги по якості.
Ефективність бюджетних вкладень в основні засоби органів державної влади та казенних установ слід контролювати шляхом регламентації процедури, тобто перевірки виконання вимог закупівельного законодавства (в порядку, встановленому Федеральним законом № 94-ФЗ).
Ефективність роботи інститутів розвитку, а також юридичних осіб, створених з державною участю, слід контролювати шляхом встановлення вимог до кінцевих результатів.
При цьому законодавчі вимоги до ефективності бюджетних витрат, що мають інвестиційну спрямованість і реалізованих без застосування процедури державних закупівель, не встановлені. У тому числі ця проблема актуальна при виділення субсидій бюджетним і автономним установам на інвестиційні цілі та при внесенні коштів до статутного капіталу юридичних осіб, включаючи інститути розвитку.
Ефективним пропонується визнавати таке здійснення бюджетних витрат, що мають інвестиційну спрямованість, яке:
- здійснюється без порушення вимог чинного законодавства та в Відповідно до цілями і завданнями, поставленими у відповідній державної, довгострокової або відомчої програмі чи іншому нормативному правовому акті;
- забезпечує досягнення безпосередніх і кінцевих результатів (за обсягом, кількістю і/або якістю) на ...
